Ein geplantes Gesetz aus dem Bundesfinanzministerium droht EU-Migrant*innen zu kriminalisieren und prekarisieren – der Vorstoß reiht sich ein in den staatlichen Wohlfahrtschauvinismus der letzten Jahre

Zum 1. Januar 1975 trat eine Steuerreform der die SPD-FDP-Regierung in Kraft. Diese umfasste eine Herabsetzung des Kinderfreibetrags und eine Erhöhung der Lohnsteuer, aber auch eine Erhöhung des Kindergelds. Allerdings sollte letztere nicht für alle gelten: Für Migrant*innen aus der Türkei, Spanien, Portugal, Jugoslawien, Italien und Griechenland sollten weiterhin die in bilateralen Abkommen ausgehandelten geringeren Beträge gezahlt werden. In migrantischen Haushalten würde mit der Änderung spürbar weniger Geld vorhanden sein.

Außerdem sollte Kindern, die im Herkunftsland verlieben waren, nicht der volle Kindergeldbetrag zustehen. »Für das erste Kind gab es hier 50 Mark, lebte es im Ausland, 10 Mark«, schreibt Die Zeit im März 1979 über die Bezüge türkeistämmiger Arbeiter*innen ab 1975. Begründet wurde diese Diskriminierung mit geringeren Lebenshaltungskosten in der Türkei, und sie veranlasste viele Gastarbeiter*innen dazu, ihre Kinder in die Bundesrepublik zu holen.

Wie viel Kindergeld Migrant*innen beziehen und wie viele ihrer Kinder im Herkunftsland leben, ist immer noch regelmäßig Gegenstand öffentlicher Debatten und politischer Maßnahmen. Ein aktueller Gesetzentwurf aus dem Bundesfinanzministerium plant, nicht-erwerbstätige EU-Bürger*innen vom Kindergeld auszuschließen. Bei Zweifeln am Vorliegen eines rechtmäßigen Anspruchs sollen Familienkassen Kindergeldzahlungen leichter einstellen können. Der Entwurf für ein »Gesetz gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch« wurde am 20. Februar vom Bundeskabinett beschlossen. Kosten soll es den Bund 99,47 Millionen Euro, davon 97 Millionen bei der Zollverwaltung. Die Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS), die zuständige Sondereinheit beim Zoll, erhielte zusätzliche Befugnisse, um angeblichen Betrug bei Sozialleistungen, zum Beispiel durch Scheinarbeitsverhältnisse und Scheinselbstständigkeit und beim Kindergeld festzustellen. So kann die FKS laut Gesetzentwurf in Zukunft bei Kontrollen »Anhaltspunkte für unberechtigten Kindergeldbezug prüfen und seine Erkenntnisse direkt an die Familienkassen melden«.

Nach der ersten Lesung im Bundestag am 4. April hieß es von Seiten der CDU/CSU, mit dem Gesetz würden »Arbeitnehmer besser gegen illegale Lohnpraktiken und Arbeitsausbeutung geschützt«. Doch tatsächlich verschärft es die bereits prekären Lebenslagen migrantischer Arbeiter*innen wie die der Tagelöhner*innen, deren Anwesenheit in vielen Großstädten seit einigen Jahren zunehmend problematisiert wird. »Seit 2010 protestieren in München türkischsprachige Bulgaren immer wieder gegen demütigende Polizeikontrollen. Mit dem neuen Gesetz werden sie hohe Bußgelder und Platzverweise erhalten«, so Lisa Riedner von der Initiative Zivilcourage, die einen wöchentlichen Treffpunkt für Arbeiter*innen aus den neuen EU-Ländern im Münchner Bahnhofsviertel organisiert. Das neue Gesetz mache es möglich, »unzulässiges Anbieten der Arbeitskraft im öffentlichen Raum« mit Bußgeldern in Höhe von bis zu 5.000 Euro zu ahnden. 3.500 neue Stellen bei der FKS sind bis 2030 unter anderem dafür vorgesehen.

Rassistische Kindergelddebatten

Zum Thema Kindergeld heißt es im Gesetzentwurf, »seit mehreren Jahren« habe »die missbräuchliche Beantragung in organisierter Form zugenommen«. Im März 2018 musste die Bundesregierung in ihrer Antwort auf eine Kleine Anfrage selbst einräumen, dass überhaupt keine Zahlen zu »Missbrauchsfällen« beim Kindergeld existieren. (1) Das Kindergeld ist eine Steuerleistung und wird grundsätzlich gezahlt, wenn die Eltern ihren »gewöhnlichen Aufenthalt« in Deutschland haben. Eine große Hürde für den Kindergeldbezug wurde schon 2014 eingeführt: Antragsteller*innen müssen seitdem eine Steuer-ID angeben. Entscheidender als Fakten sind für die geplante Gesetzesänderung die zyklisch wiederkehrenden »Kindergelddebatten«, die einen »Kindergeldmissbrauch« beklagen.

So stellte der Bayerische Rundfunk nun zum aktuellen Gesetzentwurf fest, es gehe dabei »auch um Kindergeld, das auf ausländische Konten fließt« – und knüpfte damit an die Debatte vom Sommer 2018 um Kindergeldzahlungen für Kinder, die im Ausland leben, an. Im Juni brachte die AfD-Fraktion einen entsprechenden Antrag im Bundestag ein, der für Kinder in Rumänien, Polen, Ungarn, Kroatien und Bulgarien nur noch Kindergeldzahlungen in Höhe von 50 Prozent der bislang gezahlten Leistung vorsah. Im August wollte Stefan Müller, parlamentarischer Geschäftsführer der CSU im Bundestag, »endlich Schluss« machen mit »zügellosen Kindergeldtransfers« ins Ausland. Auch einige Oberbürgermeister und der Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städtetags Helmut Dedy schlugen Alarm, was den Bürgermeister*innen eine Einladung von Andrea Nahles nach Berlin einbrachte.

Bereits in der vorangegangenen Legislaturperiode zeigte sich die Große Koalition interessiert an der »Indexierung« der Lebenshaltungskosten: der Kopplung der Höhe der Kindergeldzahlungen an die jeweiligen Lebenshaltungskosten in den Ländern, in denen die Kinder leben. Ein Gesetzentwurf von Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble scheiterte im März 2017 daran, dass die SPD keinen Verstoß gegen EU-Recht riskieren wollte. Schäuble versprach Einsparungen in Höhe von 160 Millionen Euro, getroffen hätte es die 1,6 Prozent der Kinder im Kindergeldbezug, die 2017 im Ausland lebten. Das Aufrechnen von Einnahmen und Ausgaben durch die Anwesenheit von Migrant*innen ist fester Bestandteil des rassistischen Diskurses – dass doppelte Haushalte auch doppelte Kosten verursachen, wurde weder 1975 noch in der jüngeren Debatte berücksichtigt.

Der AfD-Antrag wurde im Oktober vom Finanzausschuss abgelehnt, auch auf EU-Ebene waren entsprechende Vorstöße nicht erfolgreich. Im Sozialausschuss des EU-Parlaments forderten Deutschland, Österreich und Dänemark in einem gemeinsamen Antrag die Indexierung des Kindergelds, im November wurde er abgelehnt. Wegen des Verstoßes gegen die EU-Vorschriften über die soziale Sicherheit und den Gleichbehandlungsgrundsatz leitete die EU-Kommission im Januar 2019 ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich ein, das im Oktober eine Indexierung der dortigen Familienbeihilfe verabschiedet hatte. Ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) stellte im Februar 2019 fest, dass EU-Bürger*innen Kindergeld in einem anderen Mitgliedsland in normaler Höhe zusteht, wenn sie dort ihren Wohnsitz haben, unabhängig davon, wo die Kinder leben und ob die Eltern erwerbstätig sind.

Wie schon zuvor die Debatte um »Armutszuwanderung« ab 2013 war auch die jüngste Kindergelddebatte antiziganistisch geprägt. In der FAZ vom 27. Dezember 2018 wurde beispielsweise das Bild von kinderreichen umherziehenden Familien bedient. So war sich der Leiter der Familienkasse Karsten Bunk sicher: »Kindergeldberechtigte aus Südosteuropa haben durchschnittlich ein bis zwei Kinder. In den Verdachtsfällen werden häufig gleich drei, vier oder fünf Kinder identifiziert.« Demnach wäre jede Familie mit mehr als zwei Kindern ein Verdachtsfall. »Die klassischen Fälle sind meist ganze Familien, die nach Deutschland kommen und sich in Verhältnissen etablieren, wo man nicht den Eindruck hat, dass sie sich hier dauerhaft niederlassen wollen.« Auch das wäre jedoch kein Grund, Familien das Kindergeld zu verweigern. 

Der Zugang zum Kindergeld ist bereits eingeschränkt

Rumän*innen und Bulgar*innen, auf die Bunk in der FAZ abzielt, sind bereits jetzt beim Zugang zum Kindergeld diskriminiert. Das Dokumentationsprojekt antiziganistische und diskriminierende Vorfälle in Berlin der Jugendorganisation von Roma und Nicht-Roma Amaro Foro e.V. verweist in seiner Broschüre zum Jahr 2017 auf unverhältnismäßig lange Bearbeitungszeiten, die sich im Durchschnitt über 1,5 Jahre erstrecken, während die Bearbeitungszeiten für Inländer*innen sich auf vier bis sechs Wochen belaufen. Im Zuge der Beantragung würden häufig irrelevante Unterlagen angefordert, außerdem erfolgt die Bearbeitung der Anträge »mit Auslandsberührung« in einer extra geschaffenen Stelle in Nürnberg, die personell unzureichend ausgestattet sei. (2)

Im neuen Gesetzentwurf ist eine Mitteilungspflicht an die Ausländerbehörden vorgesehen, falls das Kindergeld verweigert wird. Diese Forcierung eines umfassenden Datenaustauschs zwischen Ausländerbehörde und Familienkassen wird nach Einschätzung des Sozialarbeiters Claudius Voigt dazu führen, dass sich viele Migrant*innen nicht mehr trauen werden, Kindergeld zu beantragen, da sie um ihre Freizügigkeit fürchten. Der Mitarbeiter der Gemeinnützigen Gesellschaft zur Unterstützung Asylsuchender spricht vor dem Hintergrund dieser gesetzlichen und institutionellen Diskriminierung von einem »Outsourcing der Migrationssteuerung an die Sozialbehörden«. So kam es zum Beispiel in Hamburg zu Abschiebungen von Obdachlosen aus Rumänien, Bulgarien, Polen und Lettland, nachdem ihnen das Freizügigkeitsrecht aberkannt worden war. 

Kopplung sozialer Rechte an die Staatsbürgerschaft

Die Kopplung sozialer Rechte an Staatsbürgerschaft und Erwerbstätigkeit zielt auf Migrationskontrolle ab und produziert Unterschiede zwischen Migrant*innen und deutschen Staatsbürger*innen, aber auch unter Migrant*innen, zwischen Erwerbstätigen und Erwerbslosen. Ähnliche Effekte hat die gesetzliche und institutionell-informelle Diskriminierung beim Zugang zu Leistungen nach dem Zweiten Sozialgesetzbuch.

2006, nicht lange nach der Einführung von Hartz IV am 1. Januar 2005, wurden Migrant*innen, die sich allein zum »Zweck der Arbeitssuche« in Deutschland aufhalten, vom Bezug von Leistungen nach SGB II ausgeschlossen. Im Oktober 2010 entschied das Bundessozialgericht, dass der Leistungsausschluss dem Europäischen Fürsorgeabkommen (EFA) widerspreche. Entsprechend führte die Bundesregierung 2011 einen Vorbehalt zum EFA ein, der vor allem vor derWirtschaftskrise geflüchtete Spanier*innen, Griech*innen und Italiener*innen traf. Wohlfahrtschauvinismus, die Aufrechterhaltung sozialstaatlicher Leistungen für Angehörige der Mehrheitsbevölkerung bei gleichzeitiger Exklusion von Migrant*innen aus dem Sozialsystem ist nicht nur beliebter Inhalt der Propaganda neonazistischer Parteien wie der NPD, sondern auch staatlich institutionalisiert.

Der EFA-Vorbehalt markierte zudem eine Veränderung der sozialrechtlichen Hierarchie unter Migrant*innen mit europäischen Staatsbürgerschaften. Das EFA schloss Migrant*innen aus Polen, Rumänien und Bulgarien von seinen Regelungen aus, da ihre Herkunftsländer keine EFA-Vertragsstaaten sind. Während zuvor südeuropäische Migrant*innen diesen Unionsbürger*innen gegenüber eine vergleichsweise privilegierte Stellung einnahmen, seien mit dem EFA-Vorbehalt nun »kurzerhand alle EU-Staatsangehörigen zu Unionsbürgerinnen und -bürgern zweiter Klasse« gemacht worden, so das »Berliner Netzwerk gegen den deutschen EFA-Vorbehalt« damals. Dennoch: Während Migrant*innen aus Südeuropa 2012 medial als »neue Einwanderer-Elite« willkommen geheißen wurden, wurden Migrant*innen aus Rumänien und Bulgarien als sogenannte »Armutsmigranten« stigmatisiert. (3) 

Erwerbslose: Ausschluss dank Nahles

Bis 2014 war stark umstritten, ob die Verweigerung von ALG II-Leistungen bei EU-Migrant*innen zulässig ist – nicht jedoch beim EuGH. 2014 änderte sich die Rechtssprechungslinie des EuGH mit dem Urteil im Fall Dano, das den Ausschluss von Migrant*innen, die weder erwerbstätig noch auf Arbeitssuche waren, für rechtens erklärte. Die Rücknahme sozialer Rechte für EU-Migrant*innen fand im Kontext antiziganistischer Debatten in Deutschland statt: Die Jahre 2013 und 2014 prägten die Debatte um sogenannte Armutszuwanderung, darunter auch die CSU-Kampagne »Wer betrügt, fliegt«, die Arbeitsmigration aus Bulgarien und Rumänien diskursiv mit »Sozialleistungsmissbrauch« verknüpfte.

Das EuGH-Urteil im Fall Alimanovic 2015 legitimierte den Ausschluss von nichterwerbstätigen, aber arbeitssuchenden EU-Bürger*innen von ALG II-Leistungen. Wie auch im Urteil Dano handelte es sich bei der Klägerin um eine alleinerziehende Mutter. Alleinerziehende und Eltern, die aufgrund von Sorgeverpflichtungen oder Krankheit nicht erwerbstätig sein können, wird der Ausschluss von Kindergeldleistungen am stärksten treffen. Für sie ist das Kindergeld derzeit stellenweise die einzige Möglichkeit, sich über Wasser zu halten. Denn dank eines Gesetzes aus Andrea Nahles Arbeitsministerium haben EU-Migrant*innen ohne Arbeitnehmerstatus seit Ende 2016 nur noch Anspruch auf Leistungen nach dem SGB II und SGB XII, wenn sie fünf Jahre in Deutschland gelebt haben. EU-Migrant*innen könnten, so der Sozialarbeiter Voigt, »auf 0« sanktioniert werden, ohne dafür überhaupt eine Sanktion verhängen zu müssen. Gezwungen, jede Arbeit anzunehmen, bleiben ihnen nur die Art von prekären Arbeitsverhältnissen, die die Bundesregierung vorgibt, mit dem Gesetz bekämpfen zu wollen.

Nahles Ausschlussgesetz war eine Reaktion auf die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts von 2015. Unter Verweis auf das Bundesverfassungsgericht und das Grundrecht auf Sicherung des Existenzminimums wurde erwerbslosen EU-Bürger*innen ein Anspruch auf Sozialhilfe nach dem SGB XII nach einem sechsmonatigen Aufenthalt zuerkannt.

Die NPD schrieb nach Verabschiedung des Ausschlussgesetzes auf ihrer Website: »Andrea Nahles wildert bei der NPD: Nein zum Sozialtourismus!« Doch letztendlich legalisierte das Gesetz auch die bereits stattfindenden Praktiken des Jobcenters. Laut übereinstimmenden Berichten unterschiedlicher Beratungsstellen wurden migrantische Antragsteller*innen in Berlin von Sachbearbeiter*innen häufig weggeschickt, desinformiert oder rechtswidrig abgelehnt – in der Hoffnung, dass diese aufgrund fehlender Informationen und mangelnder Kenntnisse der bürokratischen Verfahren keinen Widerspruch einlegen würden. Studien zeigen zudem, dass fehlende Deutschkenntnisse oder türkisch oder rumänisch klingende Namen zu schlechteren Auskünften und Beratung im Jobcenter führen. (4) Ausschlüsse von Leistungen beim Jobcenter gab es also bereits vor Nahles Gesetz. 

Minijobber: unterstellte Scheinarbeitsverhältnisse

Wenn staatliche Leistungen an Erwerbstätigkeit gekoppelt werden, sind Frauen davon besonders negativ betroffen, da viele bereits mit unbezahlter Fürsorge- und Hausarbeit so belastet sind, dass sie keiner bezahlten Arbeit nachgehen können. Erwerbslosen EU-Migrant*innen droht mit dem Gesetz die Einstellung von Kindergeldleistungen, doch auch Migrant*innen in Arbeitsverhältnissen könnten betroffen sein, denn ihre Arbeitnehmereigenschaft wird von den Sozialbehörden oft infrage gestellt. Derzeit verhandelt das Bundesverfassungsgericht über die Rechtmäßigkeit von Hartz-IV-Sanktionen. Doch Sanktionen sind längst nicht die einzige Methode, die Jobcenter anwenden.

Die »Fachstelle Migration und gute Arbeit in Brandenburg«, die vor allem mit Migrant*innen in Landwirtschaft, Leiharbeit und Logistik zu tun hat, berichtet, dass Arbeiter*innen im Jobcenter des »Sozialleistungsmissbrauchs« verdächtigt werden und Ablehnungsbescheide erhalten, beispielsweise weil sie keine Arbeitsverträge erhalten haben. Eine interne Arbeitshilfe der Bundesagentur für Arbeit mit dem Titel »Bekämpfung von organisiertem Leistungsmissbrauch durch EU-Bürger« gibt Aufschluss darüber, was die Sozialbehörden unter »Leistungsmissbrauch« verstehen. Darin heißt es: »Eine Möglichkeit, erste Hinweise auf organisierten Leistungsmissbrauch zu erhalten, können statistische Auswertungen des Einwohnermeldeamtes (EMA) über den verstärkten Zuzug von Rumänen und Bulgaren sein.« Diese Anleitung ist mittlerweile öffentlich zugänglich, am 1. April organisierte das Netzwerk Europa in Bewegung eine Pressekonferenz, auf der es auch um die Arbeitshilfe ging. In der Analyse der Arbeitshilfe des Netzwerks heißt es: »Die Aufzählung von Hinweisen auf Leistungsmissbrauch liest sich dann wie eine Beschreibung der höchst prekären, aber nicht notwendigerweise kriminellen Arbeitsverhältnisse im Niedriglohnsektor: 1) Wechsel von größeren Arbeitgebern hin zu kleineren, 2) Arbeit im Bau-, Reinigungs- Transportgewerbe, 3) Anstieg und Fluktuation der (geringfügig) Beschäftigten, 4) ungeschickt oder sehr einheitlich aus gefüllte Einkommens- und sonstige Bescheinigungen, 5) eine Arbeitszeiterhöhung wird in Aussicht gestellt, 6) Kündigung nach kurzer Zeit.« (5)

In welche Richtung es gehen könnte, zeigt eine Äußerung des Duisburger Oberbürgermeisters Sören Link vom August 2018: »Die Gesetze müssten so feinjustiert werden, dass es nicht mehr reicht, als Arbeitnehmer zu gelten, wenn ich einen Minijob habe und dann aufstockende Leistungen bekomme.«

Viele Aktivist*innen und Sozialarbeiter*innen haben viel zu erzählen über die Praktiken bei den Jobcentern und Familienkassen gegenüber Migrant*innen, sie sind Expert*innen für ein System, das für die meisten Journalist*innen nur schwer zugänglich ist, gleichzeitig aber die Lebensrealitäten vieler Menschen prägt und steigende Obdachlosenzahlen sowie eine weitere Prekarisierung im Niedriglohnsektor nach sich zieht. Das Problem ist nur: Es interessiert kaum jemanden.

Die für 1975 geplante Regelung des Kindergeldbezugs führte zur Gründung von »Kindergeldkomitees« in 19 Städten, einer Demonstration in Essen im Juni 1974 mit 10.000 Teilnehmenden und einer in Frankfurt am Main im November im gleichen Jahr, wo 5.000 Demonstrant*innen »Unsere Kinder wollen leben« skandierten. Eine Rücknahme der Neuregelung war zu diesem Zeitpunkt nicht mehr zu erwarten, doch die Aktionen politisierten Fragen der Diskriminierung von Migrant*innen über die Kindergeldfrage hinaus. (6)

Anmerkungen:

1) Drucksache 19/1275, Deutscher Bundestag. 19. Wahlperiode. 20.3.2018.

2) Amaro Foro e.V.: Dokumentation antiziganistischer und diskriminierender Vorfälle in Berlin 2017. Berlin, 2018. S. 12.

3) Philip Faigle: Migration: Die neue Einwanderer-Elite. In: zeit.de, 12.01.2012.

4) Antidiskriminierungsstelle des Bundes: Diskriminierungsrisiken in der öffentlichen Arbeitsvermittlung. Berlin 2017.

Johanes Hemker, Anselm Rink: Multiple Dimensions of Bureaucratic Discrimination: Evidence from German Welfare Offices. In: American Journal of Political Science, Vol. 61, No. 4, October 2017, S. 786–803.

5) Zu finden ist die Analyse unter europainbewegung.de/analyse-der-arbeitshilfe/.

6) Die Hinweise auf die Proteste und ihren Anlass sind entnommen aus Manuela Bojadzijev: Die windige Internationale. Rassismus und Kämpfe der Migration. Münster 2008, S. 218f.