An Anna Margaretha Deuberg hätte sich Horst Seehofer die Zähne ausgebissen: Vier Mal wurde die Frau zu Lebzeiten abgeschoben. Von ihrem Schicksal um das Jahr 1700 berichten die Kölner Turmbücher. In jener Zeit existierte kein modernes Gefängnissystem; daher war es üblich, Straftäter aus der Stadt zu weisen. Deuberg war arm, sie wurde des Hausierens und Stehlens beschuldigt. Wie die meisten Delinquenten, die die Obrigkeit jener Zeit aus Köln vertrieb, war sie keine Fremde, sondern in Köln zu Hause. Sie akzeptierte ihre Ausweisungen nicht und kehrte jedes Mal unerlaubt zurück.

Schon die Stadt- und Landesherren vor der Gründung des modernen Nationalstaates hatten also mit einem Phänomen zu kämpfen, das drei Jahrhunderte später auch die Bundesregierung plagt. Es ist die relative Autonomie der Migration, mit der Horst Seehofer als Bundesinnenminister umzugehen lernen muss. Die Vorstellung, der Staat könne alleine entscheiden, wer auf seinem Territorium leben darf, zerschellt immer wieder an der Tatsache, dass Menschen auch dann migrieren, wenn ihnen die Erlaubnis dazu fehlt. Dass sie bleiben, obwohl sie gehen sollen.

Nur, dass sich im Vergleich zum 18. Jahrhundert die Grenze, die markiert, wer in Deutschland vor der Abschiebedrohung sicher ist, verschoben hat. Heutzutage ist es selbstverständlich nicht mehr möglich, einen Deutschen zum Verlassen deutschen Territoriums zu zwingen. Abgeschoben werden können nur noch die Ausländer unter den Unerwünschten - und auch da nicht mehr alle. Wir haben es längst vergessen, aber noch in den 1990ern gehörten Polen und andere Osteuropäer zu den größten Gruppen der aus Deutschland abgeschobenen irregulären Migranten. Heute sind sie zur Freizügigkeit berechtige EU-Bürger und eine der größten Einwanderergruppen in Deutschland.

Das Tauziehen um die Anerkennung des Rechts auf Migration, das sich hinter dem Phänomen der relativen Autonomie verbirgt, findet aber nach wie vor statt. Mittlerweile hauptsächlich zwischen dem deutschen Staat und jenen Flüchtlingen vom Westbalkan, aus Asien und Afrika, die trotz einer sich seit mehr als 20 Jahren verschärfenden europäischen Abschottungspolitik den Weg hierher gefunden haben und deren Asylantrag abgelehnt wurde. An sie richtet sich der Vorwurf: „Ihr kommt ja nur aus wirtschaftlichen Gründen, ihr seid gar nicht schutzbedürftig." Ob es sich um albanische Familien oder alleinstehende Männer aus Afghanistan handelt. Sie sollen gehen, wenn nötig unter Zwang.

Weil Deutschland seit 2015 so viele Asylbewerber wie noch nie aufnehmen musste, sucht die Bundesregierung händeringend nach Wegen, einen möglichst großen Teil dieser Neuen im Land wieder loszuwerden. Drei Mal ist seitdem das Asyl- und Ausländerrecht verschärft worden. Jedes Mal, wenn die Bluttat eines Asylbewerbers die Schlagzeilen bestimmt, so wie nach dem Mord in Kandel, überschlagen sich die Forderungen nach einer härteren Gangart.

Die FDP profiliert sich mit der Forderung, auch minderjährige Straftäter abzuschieben. Die Union will Aufrufe zu antisemitischem Hass zum Abschiebegrund deklarieren - dabei gibt es schon den Ausweisungsparagrafen für Hassprediger. Seehofers Vorgänger Thomas de Maizière versuchte die sogenannte freiwillige Rückkehr mit einer Prämie von bis zu 3.000 Euro pro Familie schmackhaft zu machen. Union und SPD haben sich auf die bundesweite Einrichtung von Rückführungszentren geeinigt, die dem Vorbild der bayerischen „Balkanlager" folgen und auf die Seehofer nach der Eskalation in Ellwangen zuletzt noch entschiedener pocht. Auch das Kirchenasyl steht unter Beschuss. An den wohlkalkulierten Tabubruch, symbolträchtig Abschüblinge nach Afghanistan zu fliegen, haben wir uns gewöhnt. Seehofer will nun mit einem „Masterplan" die Taktzahl der Abschiebungen erhöhen, inklusive „Nulltoleranz" bei Straftätern.

Das alles zeigt: Abschiebepolitik ist auch Symbolpolitik. Ein Großteil der Rückführungen betrifft keine Straftäter, auch wenn diese die öffentliche Debatte dominieren. Der Anteil verurteilter Krimineller an Abschiebungen liegt, soweit Zahlen dazu vorliegen, im einstelligen Prozentbereich. Viel häufiger werden Familien mit Kindern - darunter viele Roma in den Kosovo, nach Mazedonien oder Albanien - zurückgeschickt, weil Abschiebungen in die europäischen Nicht-EU-Staaten am einfachsten umzusetzen sind. Diese Menschen landen im Elend. Das ist allen Beteiligten klar. Der Einwand lautet: Es sei nicht Aufgabe des hiesigen Asylrechts, Armut zu verhindern.

Doch wie weit sind wir bereit zu gehen? Ein erhöhter Abschiebedruck hat in der Vergangenheit immer wieder zu Selbstverletzungen und Selbstmorden Betroffener geführt. Neuerdings mehren sich Berichte von einer steigenden Zahl an Suizidversuchen unter von Abschiebung Bedrohten. So nach dem Tod eines afghanischen Flüchtlings, der sich aus dem Fenster einer Gemeinschaftsunterkunft in Bayern gestürzt hat. Oder dem Suizidversuch einer afghanischen Familie aus Göttingen, die nach Bulgarien abgeschoben wurde. Je rigider die Abschiebepolitik zu agieren bereit ist, desto mehr drängt sich die Frage nach einem Bleiberecht als humaner Alternative auf.

Die Erfahrung lehrt, dass der Appell an die Menschlichkeit in der Debatte um ein Bleiberecht nur begrenzte Wirkung entfaltet und in einer Abwägung von Härtefällen mündet. Viel entscheidender ist daher die Tatsache, dass der deutsche Staat gar nicht alle abgelehnten Flüchtlinge abschieben kann, die er de jure abschieben dürfte. Dass er es deshalb, so unpopulär das klingen mag, auch gar nicht versuchen sollte.

Denn selbst wer das menschliche Leid, das bei einer rigideren Rückführungspolitik unweigerlich auftritt, bereit ist in Kauf zu nehmen, muss die Frage beantworten, wie denn Bund und Länder rein praktisch die weit über 200.000 ausreisepflichtigen Ausländer, die derzeit in Deutschland registriert sind, zum Verlassen des Landes zwingen wollen? Wie sollen mehr Rückführungen durchgesetzt werden, wenn schon aktuell die Zahl der Abschiebungen von etwa 25.000 im Jahr 2016 auf etwa 22.200 im Jahr 2017 und die Zahl der „freiwilligen Rückführungen" von mehr als 50.000 auf etwa 28.000 zurückgegangen ist? Wenn schon heute die Bundespolizei beklagt, dass ihr die für Abschiebungen benötigten Beamten fehlen?

Wie sollen die Behörden mit mehr als einer halben Million abgelehnter Asylbewerber umgehen, wenn die Klagen, die sehr viele gegen ihre Ablehnung anstrengen, scheitern sollten und ein großer Teil dann tatsächlich abgeschoben werden müsste? Auch wenn es laut Pro Asyl bei rund der Hälfte dieser Fälle gelingt, fehlerhafte Entscheidungen des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF) vor Gericht zu korrigieren: Bei der anderen Hälfte gelingt dies eben nicht; die Asyl-Ablehnungen werden bestätigt, was die Zahl der tatsächlich Ausreisepflichtigen beständig erhöht.

Dabei handelt es sich um Flüchtlingsgruppen, bei denen nicht zu erwarten ist, dass allzu viele freiwillig zurückkehren möchten. Die Afghanen liefern ein gutes Beispiel dafür. Allein 2017 hat das BAMF mehr als 55.000 Asylanträge afghanischer Flüchtlinge abgelehnt. Die Rückführung einiger Dutzend Betroffener nach Kabul medienwirksam zu inszenieren, kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass es kaum gelingen wird, alle Kandidaten auf diesem Weg an den Hindukusch zu befördern. Vergegenwärtigen wir uns zudem, dass alleine 2017 mehr als 10.000 Asylanträge von Iranern abgelehnt wurden, 12.000 Anträge von Menschen aus Nigeria und mehr als 21.000 irakischer Asylbewerber, dann wird schnell klar, dass dem Vermögen der Abschiebepolitik Grenzen gesetzt sind.

Ja, es gibt auch abgelehnte Flüchtlinge, die die Rückreise mehr oder weniger freiwillig antreten und sie einer prekären Existenz in Deutschland vorziehen. Doch selbst wenn sich so mancher das Leben hier anders vorgestellt hat: Viele wollen trotzdem bleiben und nicht in Länder zurück, denen sie entflohen sind. Wir haben es mit Menschen zu tun, die eigene Träume, Wünsche und einen freien Willen besitzen und nicht mit Paketen, auf die wir umstandslos den Retourenzettel kleben können. Spätestens mit dem möglichem Widerruf der Asylanerkennung Hunderttausender syrischer Flüchtlinge, falls sich denn die Lage in ihrer alten Heimat absehbar beruhigen sollte, und mit der schon so mancher deutsche Innenpolitiker liebäugelt, wird diese Vorstellung absurd. Glauben wir wirklich, wir werden dann alle ausreisepflichtigen Syrer und Syrerinnen auch gegen ihren Willen in Polizeibegleitung fortschaffen können?

Momentan sind die Innenminister von Bund und Ländern vor allem enttäuscht, dass sich die Rückführungszahlen 2017 nicht steigern ließen. Die Abschiebepolitik hinkt den gesetzten Zielen hoffnungslos hinterher. Dennoch wiederholen sie gebetsmühlenartig, dass die Lösung allein darin bestehe, sich jetzt noch mehr anzustrengen bei der Rückführung, notfalls martialisch mit Sondereinheiten wie zuletzt in Ellwangen. Es ist ein ewiges Mantra.

Was wir dringend benötigen, ist eine neue Bleibekultur. Beginnend mit dem Eingeständnis, dass wir nicht alle abgelehnten Asylbewerber mit Amtsgewalt aus Deutschland entfernen können. Dass wir uns da nichts vormachen sollten. Dass wir einen Rahmen schaffen müssen, der es möglichst vielen erlaubt, eine aufenthaltsrechtlich gesicherte Existenz in Deutschland aufzubauen - zu beiderseitigem Nutzen, dem der Flüchtlinge und der Gesamtgesellschaft. Dafür müssen wir zuerst den Schalter im Kopf umlegen. Ein Bleiberecht zu gewähren, ist kein Regelbruch, sondern die Regel in Deutschland. Es ist nicht das Aufgeben staatlicher Souveränität, sondern das genaue Gegenteil: der Beweis politischer Entscheidungsfähigkeit.

Deutschland besitzt wie viele andere Staaten der Welt eine lange Tradition der Bleiberechtsgewährung. Nach dem Krieg durften etwa 200.000 Osteuropäer hierbleiben, damals durchaus umstritten, denn es handelte sich um ehemalige Zwangsarbeiter und KZ-Häftlinge, deren Bleiben vor allem die westlichen Besatzungsmächte durchgesetzt hatten. Aus ideologischen Gründen wiederum verzichtete Westdeutschland in Zeiten des Kalten Krieges auf die Abschiebung abgelehnter Asylantragsteller aus Ostblockstaaten - obwohl die Anerkennungsquote 1965 nur noch 13,6 Prozent betrug. Und gerade im Falle der Jugoslawen, die seit 1959 die größte Gruppe der Asylbewerber stellten, war es ein offenes Geheimnis, dass es sich bei ihnen auch um faktische Arbeitseinwanderer handelte.

In den 1970ern wurde nach dem Anwerbestopp ein „Rückführungsprogramm für Gastarbeiter" diskutiert, aber nicht verwirklicht. 1977 wehrten sich koreanische Krankenschwestern gegen die Praxis der Behörden, ihre Arbeitserlaubnis nicht mehr zu verlängern, was immer mehr zur Ausreise zwang. Infolge ihrer Proteste durften 9.000 koreanische Krankenschwestern samt ihren Männern in Deutschland bleiben.

Wolfgang Schäuble wollte zwar 1989 als Bundesinnenminister mit der Neufassung des Ausländergesetzes Abschiebungen beschleunigen, sorgte aber mit einer Altfallregelung kurze Zeit später dafür, dass viele Palästinenser, Kurden, Libanesen, Iraner, Äthiopier, Tamilen und andere Flüchtlinge, die über Jahre nur geduldet wurden, ein Bleiberecht erhielten.

Viele Vietnamesen, die als Vertragsarbeiter in der DDR gelebt hatten und nach 1990 zu Illegalen gemacht wurden, konnten bleiben, obwohl sie gehen sollten. Anfangs fror die Regierung Helmut Kohl sogar die Entwicklungshilfe ein, bis die vietnamesische Regierung in eine Rücknahmevereinbarung einwilligte. 1995 lebten aber immer noch geschätzt 45.000 Vietnamesen illegal in Deutschland, bevor sich die Bundespolitiker Ende der 1990er auf eine Bleiberechtsregelung für sie verständigten.

Auch nach der Jahrtausendwende haben Bund und Länder wiederholt entschieden, dass Menschen in Deutschland bleiben dürfen, die eigentlich gehen sollten, mit der Bleiberechtsregelung der Innenministerkonferenz 2006 wie mit der gesetzlichen Altfallregelung der Bundesregierung, die im Jahr darauf folgte. Bis 2009 erhielten dadurch rund 59.000 Menschen ein Bleiberecht. 2015 wurde die alters- und stichtagsunabhängige Bleiberechtsregelung bei nachhaltiger Integration ins Aufenthaltsgesetz geschrieben.

Wenn wir ehrlich sind: Die meisten Migranten und ihre Nachkommen leben in Deutschland, obwohl sie ursprünglich gar nicht bleiben sollten. Und das ist gut so.

Eine offensive Bleiberechtspolitik zu diskutieren, wird derzeit dadurch erschwert, dass vor allem das konservative Lager nachträglich korrigieren möchte, was es vor drei Jahren nicht verhindern konnte: den Rekordzuzug von Asylbewerbern nach Deutschland. Der Mythos, Angela Merkel habe die Grenzen geöffnet und so die staatliche Kontrolle der Migration aus der Hand gegeben, bestimmt den Diskurs weit über die AfD-Anhängerschaft hinaus.

Bekanntlich hat Merkel aber gar keine Grenze geöffnet; die zwischen Österreich und Deutschland war dank des Schengener Abkommens schon seit 20 Jahren offen. Es ist auch nicht so, dass in Berlin eine linke Regierung an der Macht gewesen wäre, die durch eine No-Border-Politik den massenhaften Zuzug von Flüchtlingen ermöglicht hätte. Vielmehr standen die konservativen Bundesinnenminister ebenso wie SPD-Mann Otto Schily immer für eine rigide europäische Asylpolitik. Als 2015 knapp eine Million Flüchtlinge nach Deutschland kam, waren in Bulgarien, Griechenland und Spanien längst Stacheldrahtzäune errichtet und das Mittelmeer zum Massengrab für ertrunkene Bootsflüchtlinge geworden; die Dublin-Vereinbarungen sorgten dafür, dass den EU-Randstaaten die Verantwortung zugeschoben wurde, keine Flüchtlinge nach Deutschland durchzulassen. Die Menschen kamen trotzdem.

Dieses System gelangte 2015 an die Grenze seiner Funktionsfähigkeit. Die folgende unkontrollierte Migration ist ein Ergebnis des absehbaren Scheiterns einer stetig ausgebauten Abschottungspolitik - mit all den Sicherheitsrisiken, die dadurch auch erwachsen sind. Nun droht auf innenpolitischer Ebene eine Wiederholung.

Wer nur darauf pocht, dass alle ausreisepflichtigen, abgelehnten Asylbewerber das Land verlassen müssen und um des rechtsstaatlichen Prinzips willen keine Alternativen zulassen will, verkennt, dass dieses Ziel so nicht durchzusetzen sein wird. Er beraubt sich damit der Gestaltungsmöglichkeiten. Je mehr Menschen in einem Langzeit-geduldeten-Aufenthaltsstatus landen, der ihnen keine Lebensperspektive bietet, desto größer wird die Wahrscheinlichkeit, dass daraus soziale Probleme entstehen, die die Gesamtgesellschaft belasten können.

Im besten Fall versuchen die Betroffenen die nötigen sechs bis acht Jahre herumzukriegen und in Arbeit zu kommen, um am Ende eine Chance auf eine Aufenthaltserlaubnis „bei nachhaltiger Integration" nach Paragraf 25b des Aufenthaltsgesetzes zu haben. Im schlimmsten Fall geraten sie vorher auf die schiefe Bahn. Oder ihre Nichtkooperation bei der Passbeschaffung wird ihnen zur Last gelegt, um ihnen trotz Integration eine Aufenthaltserlaubnis zu verweigern.

Klüger wäre es, endlich die Diskussion um eine neue Bleiberechtsregelung zu führen. Das

mag gerade nicht en vogue sein, ist aber sinnvoll und notwendig - von den Möglichkeiten eines sogenannten Spurwechsels vom Asylverfahren zum Arbeitsvisum bis hin zu einer Amnestie für einen bestimmten Kreis abgelehnter Asylbewerber. Auch das linke Lager muss sich dabei ehrlich machen - die Willkommenskultur gründete auch auf der Freude darüber, dass so viele das mörderische europäische Abschottungsregime überwinden konnten. Darüber wurden aber die Gefahren für die Sicherheit vergessen. Deshalb brauchen wir eine Politik, die endlich härter mit den Amris und Abduls umgeht und dafür die Unbescholtenen in Ruhe lässt; ihnen eine Chance gibt, wenn sie sich anständig verhalten. Das Kriterium der Straffälligkeit wird sowohl als Motivation für Betroffene, sich keine Fehler zu leisten, als auch als Voraussetzung für Akzeptanz in der breiten Bevölkerung eine zentrale Rolle spielen müssen.

In Köln, Anfang des 18. Jahrhunderts, durfte auch Anna Margaretha Deuberg schließlich bleiben. Nachdem sie einen pensionierten Soldaten geheiratet hatte, der ihr Auskommen garantierte, gewährte ihr die Stadt ein Bleiberecht.

Miltiadis Oulios ist freier Journalist und Autor des Buches Blackbox Abschiebung. Geschichte, Theorie und Praxis der deutschen Migrationspolitik (Suhrkamp 2015)

Miltiadis Oulios | der Freitag  Ausgabe 19/2018