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Wie offen ist Österreich wirklich?

Das fast 100 Jahre alte Amtsgeheimnis steht einer transparenten Verwaltung und Open Access zu behördlichen Daten im Weg, kritisieren Experten. Jetzt könnte Corona der Open-Governance-Bewegung zu neuem Auftrieb verhelfen.



Das Ende des Amtsgeheimnisses, ein neues Informationsfreiheitsgesetz, ein eigener Informationsfreiheitsbeauftragter. Das Anfang Jänner präsentierte Regierungsprogramm der türkis-grünen Bundesregierung verspricht eine große Transparenzoffensive, Zeitungen schrieben anlässlich der Veröffentlichung gar vom "gläsernen Staat", der jetzt kommen könnte. Die in diesem Regierungsprogramm skizzierten Reformen sind Expertinnen und Experten zufolge überfällig, belegt doch Österreich unter mehr als 130 Staaten den allerletzten Platz im Right to Information-Ranking, das die rechtlichen Rahmenbedingungen bewertet, die das Recht auf Information verbürgen.


Den Wunsch nach einer offenen Verwaltung und einem umfassenden und einfachen Zugang zu Daten teilen dabei Staat und Open-Access-Aktivisten bis zu einem gewissen Grad. Das Bundeskanzleramt hat 2012 Open Data Österreich gestartet. Auf dieser Plattform machen Bund, Länder und Gemeinden viele ihrer Datensätze verfügbar - mehr als 27.000 sind es mittlerweile, mehr als 1.200 Organisationen beteiligen sich an der Initiative. Die Stadt Wien ist besonders aktiv. Sie hat eine eigene Open-Data-Strategie und eine eigene Data-Governance-Beauftragte.


Der Wille zur Offenheit scheint also da zu sein. Doch warum gilt Transparenz beharrlich als Schwachpunkt der österreichischen Demokratie? "Wir liegen seit vielen Jahren an letzter Stelle im Ranking, noch hinter Monaco und Liechtenstein. Unsere Gesetzeslage ist völlig antiquiert und einer modernen Demokratie nicht würdig", sagt Mathias Huter, Generalsekretär des Forums Informationsfreiheit. Der Verein besteht aus Journalisten, Unternehmern, Juristen und Aktivisten, die im Rahmen ihrer Tätigkeiten an die Barriere des Amtsgeheimnisses gestoßen sind. Eine ihrer wichtigsten Forderungen: ein Informationsfreiheitsgesetz, wie es in den meisten Ländern Europas Usus ist.


Österreich: Verschwiegenheitspflicht im Verfassungsrang
"Es ist nur möglich, die Gesellschaft zu verbessern, wenn man weiß, wie sie funktioniert. Man braucht Zugriff auf Daten, um evidenzbasierte Entscheidungen treffen zu können und um politische Entscheidungen überprüfen zu können", erklärt Robert Harm, Vorstand des Vereins Open3, der sich für die Förderung von Open Governance und Open Data einsetzt. Der Verein hat entsprechend auch das Regierungsprogramm in maschinenlesbarer Form veröffentlicht. "Wenn man weiß, worauf Entscheidungen basieren, akzeptiert man sie leichter, als wenn man ihnen blind vertrauen muss", sagt Harm. Darüber hinaus sei das Recht auf Informationsfreiheit eine Präventionsmaßnahme gegen Korruption, würden doch Akteure anders agieren, wenn ihr Handeln von der Öffentlichkeit nachvollzogen werden kann.


Hierzulande steht der Informationsfreiheit vor allem das seit 1925 bestehende Amtsgeheimnis im Weg. "Die Diskussion um das Amtsgeheimnis verfolgt uns schon etliche Jahre. Viele Informationen sind nicht einsehbar, deshalb kann man etwa politische Entscheidungen im Nachhinein nicht evidenzbasiert evaluieren", sagt Harm. Österreich ist das einzige EU-Land mit einer derart weitreichenden Verschwiegenheitspflicht im Verfassungsrang. Die Kurzfassung: Alle Organe von Bund, Ländern und Gemeinden sowie alle Stellen öffentlichen Rechts sind, soweit gesetzlich nicht anders bestimmt, zur Verschwiegenheit über ausschließlich ihnen bekannte Tatsachen verpflichtet, für die Geheimhaltung "geboten" ist.


Verschwiegenheit kann aus einer Vielzahl von Gründen geboten sein: Etwa zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, aus wirtschaftlichem Interesse oder wenn die betreffende Information "zur Vorbereitung einer Entscheidung" oder einem "überwiegenden Interesse der Parteien" dient. Zwar besteht seit 1987 ein Auskunftspflichtgesetz, das Organe des Bundes zur Beantwortung von Anfragen binnen acht Wochen verpflichtet. Allerdings gibt es auch hierfür Ausnahmen und in den meisten Fällen wiegt das Amtsgeheimnis schwerer.


Offene Verwaltung: Engerwitzdorf macht ernst

Eine transparente Verwaltung hat nicht nur Vorteile für Bürgerinnen und Bürger, sondern auch für die Behörden selbst. Kaum jemand weiß das besser als Herbert Fürst. Er ist Bürgermeister der Gemeinde Engerwitzdorf in Oberösterreich. Die Gemeinde macht bereits seit 2012 viele ihrer Daten zugänglich. Die Themen reichen von der Kinderbetreuung über Abwasser- und Abfallwirtschaft bis hin zum Gemeindehaushalt. Mit mehr als 500 offenen Datensätzen liegt Engerwitzdorf sogar österreichweit auf Platz eins, knapp vor Wien. "Wir wollten eine transparente Gemeinde sein und über unsere Arbeit und die zugrunde liegenden Daten Auskunft geben. Es ist sinnvoll, wenn die Bevölkerung informiert ist", sagt Bürgermeister Fürst. Open Data Österreich sei eine gute Möglichkeit, schnell und unkompliziert zu informieren. Der Mehraufwand, die Daten offen zur Verfügung zu stellen, sei minimal. "Wir wollen Open Data weiter vorantreiben, auch in Richtung stärkerer Bürgerbeteiligung", sagt Fürst über den möglichen weiteren Nutzen der Offenlegung von Daten.


Sind kleinere Gemeinden eher für Open Governance und Open Data zu haben? Die These, dass es auf Gemeinde- und Länderebene oft schneller geht als im Bund, bestätigt Robert Harm: "Auf staatlicher Ebene gibt es zwar immer wieder einzelne Initiativen wie etwa Hackathons, sie werden aber nicht genutzt, einen langfristigen Öffnungsprozess in Gang zu setzen." Es fehle eine zentrale Stelle im Bund, die ein einheitliches Vorgehen verantwortet und alle Open Data- und Transparenz-Aktivitäten koordiniert.


Eine koordinierende Stelle braucht es, damit aus Daten Erkenntnisse und Anwendungen werden können, die für die Öffentlichkeit tatsächlich Nutzen bringen. Der deutsche Datenjournalist Michael Kreil berichtet von einer App mit den Standorten aller Trinkbrunnen in Deutschland, die Jugendliche in einem Hitzesommer entwickelt haben. "Es ist nicht Aufgabe der Verwaltung, solche Karten anzubieten", sagt er. "Wenn die Verwaltung diese Infos aber ohnehin hat und veröffentlicht, dann ist es ein Leichtes, daraus eine App zu basteln." Auch in der Wissenschaft gebe es viele Positivbeispiele, sagt Kreil, allen voran im Bereich der Biomedizin.


Auch aus demokratiepolitischer Sicht wären eine umfassende Öffnung des staatlichen Datenschatzes und daraus resultierende Anwendungen wichtig, betont Mathias Huter: "Es geht darum, staatliches Handeln nachvollziehen zu können." Huter hat vor Kurzem ein neues Datenprojekt begonnen. Offene Vergaben soll die Geldflüsse der öffentlichen Hand sichtbar machen. Die Website kann derzeit zwar die veröffentlichungspflichtigen staatlichen Vergaben - Aufträge über 50.000 Euro - auflisten, aber keine weiteren Angaben über diese Aufträge machen. Details und konkrete Verträge sind unter Verschluss.


"Wir hinken viele Jahre hinterher. In der Slowakei etwa kann ein Vertrag der öffentlichen Hand nur dann in Kraft treten, wenn er online im Volltext öffentlich einsehbar ist", sagt Huter. Auch gehen viele staatliche Gutachten und Studien, die mit Steuergeldern bezahlt wurden, nie an die Öffentlichkeit, kritisiert Huter. Er fordert deshalb Veröffentlichungspflichten für bestimmte Daten und Dokumente. Derzeit seien die meisten auf data.gv.at veröffentlichten Datensätze das Resultat freiwilliger Initiativen der jeweiligen Ämter und ihrer Mitarbeiter.


Ermächtigung der Zivilgesellschaft

Den Nutzen von offenen Daten für die Demokratie zeigt anschaulich auch Parlagram: Dem interaktiven Analysetool des Wiener Thinktanks Momentum Institut liegen die Sitzungsprotokolle des österreichischen Nationalrats seit 1945 zugrunde. Mit Parlagram kann man herausfinden, wann und wie oft im Parlament über bestimmte Themen gesprochen wurde. Auch die Genese parteipolitisch gefärbter Wortkreationen wie "Nulldefizit" oder "Schuldenbremse" und ihre jeweilige Verwendung lässt sich mit Parlagram nachvollziehen.


Das Programm kommt gut an: "Wir haben sehr starkes Interesse und tausende Abfragen gesehen. Das Schöne ist ja, dass Parlagram als Werkzeug der Vielen verwendet werden kann, ihre eigenen Anliegen und Prioritäten mit jenen der Politik gegenzuchecken", sagt Barbara Blaha vom Momentum Institut. Open Data ermögliche den Menschen, eigene Recherchen und Analysen zu erstellen, um politisch Verantwortliche an ihren Ansprüchen zu messen. "Wenn Wissen Macht ist, ist offenes Wissen Ermächtigung", sagt Blaha.


Die Open Knowledge Foundation in Deutschland stellt mit Frag den Staat die Informationsfreiheit selbst in den Mittelpunkt ihrer Anwendung. Bürgerinnen und Bürger können staatliche Behörden mithilfe der Plattform nach Informationen und Dokumenten fragen. Die Anfragen werden an die zuständigen Behörden weitergeleitet. Die Fragen und Antworten sind auf der Website öffentlich einsehbar, sodass auch auftretende Beschränkungen der Informationsfreiheit sichtbar werden.


Die Plattform Registerforschung ist ein Zusammenschluss von Wissenschaftlern und forschungsnahen Einrichtungen und setzt sich für den wissenschaftlichen Zugang zu staatlichen Registern und Datenbanken ein. Obzwar Open Access kein Anliegen der Initiatoren ist, werden auch hier die Grenzen behördlicher Offenheit zu einem Problem. Wie es im Mission Statement heißt, fehlen unter anderem einheitliche rechtliche und technische Standards bei den Registern, um die Datenbanken miteinander verknüpfen zu können.


Datenschutz als Abwehrhaltung

Warum ist es so schwierig, den Staat transparenter zu machen? "Aufgrund der allgemeinen Unsicherheit, etwas falsch zu machen, werden auch unbedenkliche Daten oft gar nicht erst zugänglich gemacht", sagt ein Experte aus dem Bundesministerium für Digitalisierung und Wirtschaftsstandort (BMDW), der anonym bleiben will. Für Österreich käme der Gedanke, dass Informationen des öffentlichen Sektors grundsätzlich verfügbar sein müssen, einem Paradigmenwechsel gleich. Noch würden Ämter und Behörden nicht erkennen, welchen Mehrwert eine Öffnung für Gesellschaft und Wirtschaft haben kann, so der Experte aus dem Ministerium.


Einige Verbesserungen hinsichtlich der Zugänglichkeit von Information haben in Österreich in den letzten Jahren das Umweltinformationsgesetz und das Informationsweiterverwendungsgesetz gebracht. Beide sind aus EU-Richtlinien hervorgegangen.


Noch deutlich mehr erhoffen sich die Open-Data-Experten Harm und Huter von der Neufassung der sogenannten PSI-Richtlinie (nach ihrer englischen Bezeichnung Re-use of Public Sector Information Directive), die bis Juli 2021 in Österreich implementiert werden muss. Die PSI-Richtlinie sieht vor, dass Informationen aus definierten Bereichen - etwa Wirtschaft, Soziales, Geografie, Wetter, Bildung - EU-weit systematisch aufbereitet und zugänglich gemacht werden.


Günstige rechtliche Rahmenbedingungen scheinen aber nicht ausreichend zu sein, um Informationsfreiheit herzustellen. Es scheint auch einen Kulturwandel in Ämtern und Behörden zu brauchen: "Wir sollten versuchen, nicht jede Diskussion sofort mit dem Verweis auf den Datenschutz abzuwürgen", sagt der BMDW-Experte für Open Governance. Robert Harm meint, dass sich öffentliche Stellen auch auf neue Weise mit Fehlern

auseinandersetzen sollten, um Informationsfreiheit zu befördern: "‚Wie geht man mit Fehlern um, wie kommuniziert man sie?'. Ämter und Behörden können ruhig eingestehen, dass auch sie nicht perfekt sind." Bürger würden Fehler akzeptieren, wenn sie das Gefühl hätten, dass an Verbesserungen gearbeitet wird, ist Harm überzeugt.


Allen Kritikpunkten zum Trotz gibt es in vielen staatlichen Stellen schon weitreichende Initiativen. Auch für Monika Bargmann, Datenmanagerin bei der Zentralanstalt für Meteorologie und Geodynamik (ZAMG), lautet der Grundsatz: "So offen wie möglich!" Seit einigen Jahren werden vermehrt offene Zamg-Daten von externen Entwicklern aufgegriffen, berichtet sie. Die App Schal legal des Wieners Jakob Schindler-Scholz ist ein kleines Beispiel dafür. Sie nutzt die Temperaturdaten der Zamg, um zu bestimmen, ob Gesichtsverhüllung nach dem Antigesichtsverhüllungsgesetz legal ist oder nicht.

Die Zamg hat sich vorgenommen, systematisch alle Forschungsbereiche durchzugehen und so viele Daten wie möglich maschinenlesbar zur Verfügung zu stellen. "Zusätzlich bieten wir nicht nur ausführliche Metadaten und Beschreibungen an, sondern denken auch über begleitende Workshops nach", sagt Bargmann.


Welche Auswirkungen wird Corona auf Open Governance haben? Robert Harm hofft, dass die Krise Anlass für mehr staatliche Transparenz ist, um sogleich einzuschränken: "Allerdings haben die Menschen in Krisenzeiten mehr Angst, folgen der Politik bereitwilliger und hinterfragen weniger. Insofern bin ich nur vorsichtig optimistisch." Das Gesundheitsministerium stellt inzwischen die Corona-Rohdaten, auf denen unter anderem das Corona-Dashboard basiert, als CSV-Dateien zur Verfügung.


Mathias Huter wünscht sich aktuell aber noch deutlich mehr Transparenz. Besonders wichtig sind ihm Grundfreiheiten und Gesundheitsfragen, aber auch die Verteilung öffentlicher Mittel: "‚Wurden bei Beschaffungsvorgängen rechtlich bedenkliche Abkürzungen genommen?', ‚Welche Unternehmen erhalten jetzt Sonderförderungen, und zu welchen Konditionen?' All das müsste öffentlich gemacht werden, damit Missbrauch verhindert werden kann", skizziert er die Fragen, die sich in der jetzigen Situation für ihn auftun.


Für mehr Nachvollziehbarkeit der Maßnahmen gegen Corona plädiert auch Datenjournalist Michael Kreil: "Gerade, weil wir aktuell so große Einschnitte erdulden müssen, sollten Entscheidungen unbedingt auf einer transparenten Faktenbasis getroffen werden."


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