Ob Theresa May wirklich richtig steht, sieht sie am 29. März 2019. Wie hart wird der Brexit wirklich?

»Manchmal ist Isolation eben der Preis, den man in einer Übergangsphase bezahlen muss.« Als der konservative britische Parlamentsabgeordnete Jesse Norman diesen Satz 2012 in der ZEIT sagte, ging es um gemeinsame Finanzpolitik, der sich Großbritannien verweigerte. Lappalien aus heutiger Sicht, wenn Normans aktuelle Partei- und Regierungschefin Theresa May an diesem Mittwoch den Brexit einleitet. Sobald ihr Scheidungsbrief den Europäischen Rat erreicht, starten die Verhandlungen gemäß Artikel 50. 2 Jahre später, am 29. März 2019, endet die britische EU-Mitgliedschaft automatisch.

Bis dahin stehen bis zu 730 Verhandlungstage bevor, deren Ergebnis bislang ungewiss ist. Mehrere Szenarien stehen im Raum, und zumindest auf britischer Seite ist das Ziel klar: Theresa May will einen »harten Brexit«,also Großbritannien auch aus dem Binnenmarkt der EU herausführen. Die EU will Geld zurück – vor wenigen Tagen machte die Zahl 60 Milliarden Euro die Runde. Wer am Ende welche Ziele durchsetzen kann, ist noch nicht abzusehen. Deshalb lohnt sich jetzt, am Anfang vom Ende, ein grundsätzlicher Blick auf die verschiedenen Modelle des Brexits.

Dunkle Wolken über der City of London: Der Brexit bereitet besonders der Finanzwelt Sorgen – Quelle: David Ehl copyright

In der WG wird ein Zimmer frei

Stellen wir uns die EU für einen Moment als 28er-Wohngemeinschaft vor: Der Brexit wäre der Auszug des Nörglers, der sich öfter allein eingeschlossen hat, während seine Mitbewohner Spaß hatten. Jetzt hat er die Kündigung eingereicht und der WG-Rat muss über 3 Themen entscheiden:

1. Wie funktioniert der Auszug? Den Briten gehört ein Teil des Inventars, also muss zum Beispiel geklärt werden, ob die EU diesen Anteil ausbezahlt. Es geht also beim Brexit nicht nur darum, einen Möbelwagen und Helfer zu organisieren, vielmehr müssen viele Besitzstände geklärt  werden.
2. Wie gut versteht man sich danach? Sind die Briten auch künftig in der WG willkommen? Helfen sie weiter mit, WG-Partys zu organisieren? Dann müssen sie aber auch Bier kaufen und hinterher beim Aufräumen helfen. Wie das Verhältnis zwischen EU und Großbritannien ab 2019 sein wird, ist die wohl wichtigste Frage der Verhandlungen.
3. Wie verändert sich das Leben in der WG? Die Briten, aber auch die verbleibenden EU-Länder müssen sich neu situieren. Der Brexit kann den verbleibenden 27 auch Anlass zu stärkerer Integration geben. »Europa ist unsere gemeinsame Zukunft«, steht unter dem Manifest, das die Staatschefs am vergangenen Wochenende auf dem EU-Gipfel in Rom verabschiedet haben. Vielleicht lebt es sich ohne den Nörgler auf Dauer ja besser?

Zumindest die Punkte 1 und 2 müssen parallel verhandelt und sehr eng aufeinander abgestimmt werden. Die Art des Austritts beeinflusst die späteren Beziehungen und umgekehrt. Dieser Text wird sich auf Punkt 2 beschränken, also die Frage, wie die Beziehungen zwischen Großbritannien und der EU zukünftig organisiert werden könnten.

London pokert zwar gerade mit hohem Einsatz – aber ernsthaft können beide Parteien kein »No deal«-Szenario wollen: Wenn innerhalb von 2 Jahren kein Abkommen zustande kommt, würde die Wirtschaft auf beiden Seiten des Ärmelkanals Schaden nehmen. Unternehmen mit Niederlassungen in Großbritannien und anderen EU-Staaten würden in große rechtliche Unsicherheit schlittern. Einfuhrzölle würden die Briten stark treffen: 2014 gingen 44,6% der britischen Exportgüter in die übrigen EU-Staaten. Am vergangenen Wochenende brachten Zehntausende Britenin Demonstrationen ihre Sorge zum Ausdruck – ist der Auszug aus der WG überhaupt so eine gute Idee?

Staatenkunde für Fortgeschrittene: Im blauen Feld stehen alle Staaten, die der EU angehören. Der gelb schraffierte Kreis enthält die EU-Staaten, deren gemeinsame Währung der Euro ist. Die rote Fläche zeigt die Mitglieder des Schengen-Raums, das grau schraffierte Rechteck zeigt die Staaten, die gemeinsam mit den EU-Staaten den EWR bilden. (Die Schweiz ist zwar Mitglied im Schengen-Raum, aber nicht im EWR.) Links sind die Partnerstaaten in Osteuropa sowie die Beitrittskandidaten der EU verzeichnet. Großbritannien springt hin und her zwischen dem Ist-Zustand als EU-Mitglied und den 3 im Text erklärten Modellen.

1. Harter Brexit – Das kanadische Modell

Viele Briten haben für den Brexit gestimmt, weil die Kampagne – neben Populismus und Lügen – ein einfaches Versprechen machte: Take the power back. Die Macht sollte von Brüssel zurück nach London geholt werden. Theresa May argumentiert deshalb mit einem Auftrag der 17,4 Millionen Leave-Wähler, einen »harten Brexit« anzustreben. Großbritannien solle nicht nur die EU verlassen, sondern auch den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR). Für Staaten außerhalb des EWR gelten jedoch Ein- und Ausfuhrzölle beim Handel mit der EU. Deshalb strebt die britische Regierung ein umfangreiches Freihandelsabkommen mit der EU an, wie es jüngst mit Kanada verhandelt wurde. Das Abkommen CETA ist ein sogenanntes »gemischtes Abkommen«, das heißt, es muss von der EU selbst und von jedem einzelnen nationalen Parlament abgesegnet werden, bevor es in Kraft treten kann. Es enthält also umgekehrt ein Vetorecht für abtrünnige Regionen: Um ein Haar wäre CETA an den Belgiern gescheitert, weil das wallonische Regionalparlament im Oktober zeitweise die Zustimmung verweigert hatte.

Solche Szenarien, aber vor allem den schieren Umfang der Verhandlungsmasse fürchtet das britische Oberhaus. In einem Berichtschreiben mehrere Lords, es sei beinahe ausgeschlossen, dass ein Freihandelsabkommen innerhalb von 2 Jahren fertig verhandelt sein könne. Das Berliner Jacques Delors-Institut hofft, dass es bis 2019 zu schaffen wäre, da Großbritannien als EU-Mitglied alle regulatorischen Kriterien bereits erfüllt.

In Anbetracht der Konsequenzen eines ›No deal‹-Szenarios (…) bekräftigen wir unseren Vorschlag, dass die Regierung als Teil der Austrittsverhandlungen unbedingt die Zustimmung zu einem Übergangs-Handelsabkommen sichert, damit Unternehmen nicht regulatorisch in der Luft hängen.– House of Lords, 22. März 2017 

Der »harte Brexit« ist zwar Theresa Mays bevorzugte Lösung. Der Weg aus der EU hin zu einem Freihandelsabkommen nach kanadischem Vorbild bringt jedoch von allen Szenarien die größten Unwägbarkeiten. Die britische Wirtschaft, besonders aber die Landesteile Schottland und Nordirland – siehe weiter unten – könnten die Briten im Laufe der Verhandlungen dazu zwingen, auf ein anderes Modell hin zu verhandeln.

2. Mittlerer Brexit – Das ukrainische Modell

Die Ukraine wird gehemmt von einem zähen Konflikt – da vergisst man schon mal, wie wendig das 1.200 Seiten starke Nachbarschaftsabkommen ist, mit dem der Konflikt begann. Als das Land 2013 von Umbruch und Krieg erschüttert wurde, war zeitweise unklar, ob es je zum Tragen kommt.Mittlerweile haben die Ukraine und fast alle EU-Staaten das Abkommen ratifiziert – nur die Niederlande lassen sich noch etwas Zeit.

Das Abkommen ist, sobald es gilt, die dichteste Anbindung eines Drittlandes an die EU, ohne dass dieser Prozess zu einem Beitritt führt. Es enthält Kooperationen in Außen- und Verteidigungspolitik und in Migrationsfragen, vergleichbare rechtsstaatliche Standards und wirtschaftliche Zusammenarbeit. Bei manchen Gipfelformaten sitzt die Ukraine mit am Tisch, außerdem fließen Fördergelder von Brüssel nach Kiew. Kernstück des Nachbarschaftsabkommens ist jedoch die Freihandelszone DCFTA, in der die meisten Ein- und Ausfuhrzölle fallen und in anderen Bereichen wie Landwirtschaft Quoten einen Freihandel bis zu einem gewissen Volumen sicherstellen. Dabei gibt es gemeinsame Mindeststandards, zum Beispiel im Bereich Hygiene.

Die wichtigsten Voraussetzungen für ein solches Abkommen hätte Großbritannien als (Noch-)EU- und Nato-Mitglied bereits erfüllt, sodass ein ähnliches Nachbarschaftsabkommen direkt in Kraft treten könnte. Über die Kooperationen dürfte jedoch hitzig verhandelt werden – schließlich bedeutet aus britischer Sicht jeder Kompromiss, dass Brüssel auch künftig ein Wörtchen mitzureden hat. Umgekehrt birgt für Brüssel jeder Kompromiss die Gefahr, dass auch andere Länder eine Abkehr von der EU als attraktive Option ansehen. 

Frühling in Norwegen: Trondheim zeigt Flagge – Quelle: David Ehl copyright

3. Weicher Brexit – Das norwegische Modell

Aus britischer Sicht ist das folgende Szenario ziemlich unattraktiv: Um die Annehmlichkeiten des Europäischen Wirtschaftsraumes (EWR) weiter zu genießen, müssten die Briten weiterhin Freiheiten gewähren und Richtlinien umsetzen, ohne selbst am Verhandlungstisch zu sitzen. Die Mitbestimmung ist nur wenig größer als für die Ukraine. In genau dieser Lage befinden sich Norwegen, Liechtenstein und der Beitrittskandidat Island. Die beiden skandinavischen Länder wollen ihre Forderungen gegenüber der EU künftig enger miteinander abstimmen.

Der britische Europaabgeordnete Andrew Duff sieht Nachteile im aktuellen Status dieser Länder. Wenn sich Norwegen und Island jedoch stärkere Mitbestimmung ausbedingen, sieht Duff in dieser Lösung grundsätzlich Potenzial für Staaten, die der EU nahestehen, aber keine Vollmitgliedschaft wollen: 

Für manche Staaten wäre eine teilweise Mitgliedschaft ein Sprungbrett zur Vollmitgliedschaft, für andere ein Dauerparkplatz und für andere wiederum eine vernünftige Alternative zu einem vollständigen EU-Austritt. Gestalt und Bedingungen einer solchen Teilmitgliedschaft müssten von Fall zu Fall verhandelt werden und von den Dynamiken bestimmt werden, ob ein Staat kommt oder geht.– Andrew Duff 

Großbritannien hat reichlich Erfahrung in solchen Verhandlungen mit der EU: Erst 2013 hatte Premier David Cameron einen größeren Britenrabattausgehandelt – deshalb liegt nahe, dass die Verhandlungsführer der EU wenig Lust auf weitere Zugeständnisse beim Brexit haben dürften. »Es wird keinen Binnenmarkt ›à la carte‹ geben«, hat EU-Ratspräsident Donald Tuskwenige Tage nach dem Brexit-Votum klargestellt. Wer wie Norwegen Zugang zum Binnenmarkt will, muss alle 4 Freiheiten gewähren: Freien Verkehr von Personen, Waren, Dienstleistungen und Kapital. Besonders die Personenfreizügigkeit ist ein Dorn im Auge der nationalistischen Brexit-Befürworter, die mit dem EU-Austritt auch den Zuzug aus osteuropäischen Ländern ausbremsen wollten.

Es könnte jedoch am Ende für alle das Beste sein, mit einem weichen Brexit weiter im EWR zu bleiben und dafür die osteuropäischen Wanderarbeiter auf Englands Feldern zu akzeptieren. Die Brexit-Unterhändler könnten zum »norwegischen Modell« gezwungen werden, wenn innenpolitisch sonst größerer Schaden droht.

Die Aussteiger aus dem Ausstieg

Den Termin für den Start der Brexit-Verhandlungen gab Theresa May in Wales bekannt – ein mit Bedacht gewähltes Symbol, dass sie sich als Repräsentantin nicht nur Englands, sondern aller britischen Regionen versteht. Aus Wales hat sie auch weniger zu befürchten als aus Schottland und Nordirland: Beide hatten für einen Verbleib in der EU gestimmt. In beiden Regionen dürfte der Brexit alte Gräben wieder aufreißen. May könnte vor der Wahl stehen, im EWR zu bleiben oder die Integrität des Vereinigten Königreichs aufs Spiel zu setzen.

Schottland hat Erfahrung in Referenden. Erst im September 2014 hatte die Region über eine Unabhängigkeit von Großbritannien abgestimmt. Mit 45% fiel die Zustimmung überraschend gering aus. Im Anschluss des Brexits hat sich die Stimmung im Land aber weiter zugunsten der Unabhängigkeit gedreht. Die Scottish Nationalist Party (SNP) zählt seitdem fast 5-mal so viele Mitglieder, bei der Unterhauswahl 2015 räumte die Partei fast alle schottischen Mandate ab. Weitere 4.000 Schotten wurden Mitglied, als die Erste Ministerin Nicola Sturgeon ein neues Referendum über die schottische Unabhängigkeit ins Spiel brachte. Am Dienstag ermächtigte das schottische Regionalparlament Sturgeon, ein neues Referendum in London anzufragen. Theresa May wird sich kaum erlauben können, ihr diesen Wunsch auszuschlagen. Wir können also noch vor dem Brexit mit einer Volksabstimmung in Schottland rechnen. Sollten sich die Schotten für einen unabhängigen Staat entscheiden, müssten sie formal ein neues Beitrittsgesuch nach Brüssel schicken. Die Verhandlungen dürften zwar schnell gehen. Trotzdem müsste Schottland eine Übergangsphase ohne EU-Mitgliedschaft hinnehmen. Und danach verliefe eine EU-Außengrenze zwischen Schottland und England – was weder mit noch ohne Grenzkontrollen vermittelbar wäre. Aus Londoner Sicht wäre eine Abspaltung doppelt ungünstig: Die britischen Ölvorkommen lagern vor der schottischen Ostküste, die Atom-U-Boote sind an der Westküste stationiert.

Kein Zutritt: Eine EU-Außengrenze wäre schwerer zu kontrollieren als diese Gartentür in Glasgow – Quelle: David Ehl copyright

Zwar stünde die Wirtschaft eines eigenständigen Schottlands weniger gut da als 2014, weil der Ölpreis seitdem stark gesunken ist. Die SNP beschwört jedoch andere Stärken und betrachtet Öl als »Bonus«. Der Ölpreis allein wird die EUphorie der Schotten nur geringfügig dämpfen können.

Nordirland wird sich ähnlich grundsätzliche Fragen neu stellen müssen: Ab dem 29. März 2019 soll zwischen dem Norden und der Republik Irland eine EU-Außengrenze verlaufen. Grenzkontrollen könnten einen alten Streit neu entfachen, der das Ende des Karfreitagsabkommens aus dem Jahr 1998 zur Folge hätte. Offiziell herrscht nach wie vor ein Waffenstillstand zwischen den katholischen Republikanern, die Nordirland an die Republik anschließen wollten, und den protestantischen Unionisten, die es als Teil des Vereinigten Königreiches erhalten wollten. Grenzkontrollen zwischen den beiden Inselteilen wären vor allem für die Republikaner nicht zumutbar. Eine offene Grenze wäre hingegen – genau wie in Schottland – bei einem harten Brexit ein Einfallstor für Schmuggler in den EWR.

Noch sind das alles nur Knackpunkte, gegenüber denen die Unterhändler beider Seiten sensibel sein müssen. Wütende Proteste um Flaggen in Belfast haben jedoch noch in jüngerer Vergangenheit gezeigt, wie fragil der Frieden ist. Dazu kommt, dass Nordirland politisch nach wie vor in der Schwebe hängt – vor wenigen Tagen ist zum wiederholten Male die Regierungsbildung gescheitert, sodass nun Neuwahlen wahrscheinlich werden. 

Die übrigen EU-Staaten haben außerdem ein Wörtchen mitzureden über die zukünftigen Beziehungen. Alle 3 Szenarien könnten in einem gemischten Abkommen enden, dem die 27 Mitgliedsstaaten einzeln zustimmen müssten. Belgien hat CETA ausgebremst, die Niederlande das Abkommen mit der Ukraine. Da könnte sich auch für Großbritannien ein Abweichler finden.

Wie hart Brüssel die Briten anpacken muss, um Nachahmer abzuschrecken, wird sich erst nach den französischen Präsidentschaftswahlen zeigen: Marine Le Pen, Chefin des rechtsextremen Front National, hat bereits einen »Frexit« ins Spiel gebracht. Sie hat gute Chancen, in die Stichwahl einzuziehen.

Logenplatz beim Brexit: Noch ist »The Shard«, aus dem dieses Foto aufgenommen ist, der höchste Wolkenkratzer der EU – Quelle: David Ehl copyright

Ein Lackmustest für Europa

Auch London geht davon aus, dass die EU einen Deal suchen könnte, »der Großbritannien bestraft und andere Länder abschreckt, denselben Weg zu gehen« – so fasst es das Parlamentsblog Second Reading zusammen. Gleichzeitig will Theresa May nach eigenem Bekunden lieber die Verhandlungen platzen lassen, als einen schlechten Deal einzugehen. Second Reading wägt ab: »Großbritannien kann die EU mit oder ohne Vereinbarung verlassen, aber die Regierung – die aktuelle genauso wie die vorherige – besteht auf einem reibungslosen und geordneten Brexit. Die EU ohne Vereinbarung zu verlassen, wäre kaum reibungslos und geordnet.«

Es steht viel auf dem Spiel für Großbritannien und die anderen 27 EU-Staaten. Allein deshalb wird sich vermutlich niemand leisten wollen, eine konstruktive Arbeitsatmosphäre zu stören. Aller Voraussicht nach wird es in 2 Jahren eine gemeinsame Vereinbarung geben – und wenn sie erst mal nur die Verlängerung der Frist enthält.

Die Kölner Politikwissenschaftlerin Funda Tekin sieht darin einen »Lackmustest für Europa«: Jedes Szenario bedeutet ein unterschiedlich starkes Zusammenwachsen oder Auseinanderleben der EU-Staaten. Der Brexit birgt also auch die Gefahr, dass weitere Mitglieder weniger EU wollen. Wenn Großbritannien in ein paar Jahren signifikant besser dasteht als heute, könnten weitere EU-Staaten ihr Heil im Austritt suchen.

Ein klug verhandelter Brexit hingegen sollte weder allzu riesige Mehrbelastungen für Großbritannien bringen noch der EU zu viel Schaden zufügen. Im besten Fall kann der Brexit die EU um einen Bremser erleichtern und den Zusammenhalt innerhalb des Staatenbündnisses stärken. An Ideen für eine Europäische Union ab 2019 mangelt es nicht.